我国垃圾处理产业化发展及策略分析

　　传统的垃圾处理是政府事业性管理，而且具有垄断经营的特征，因而在管理上缺乏有效的激励机制，不易调动积极性，难以提高垃圾处理效果。在此背景下，21世纪初垃圾处理产业化逐步展开。垃圾清扫和收运服务、垃圾处理的设施建设和运营形成一个产业，投资主体多元化，加强了产业的竞争机制，提高了作业效率和服务水平，城乡居民生活环境有了大的改善。

　　产业化政策陆续出台

　　21世纪初，福建省在全国率先进行了垃圾处理产业化的尝试，并将其经验推广到全国。随后我国出台了一系列政策法规，推行垃圾处理产业化，促进垃圾处理设施建设，提高行业管理水平。

　　2002年6月，国家计委、财政部、建设部、国家环保总局联合发布《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》，全面推行生活垃圾处理收费制度，提出“垃圾处理单位应实行政企、政事分开，要引入竞争机制，通过公开招投标的方式，择优选择有资质的企业承担城市生活垃圾处理工作”，并要求“城市建设(环境卫生)行政主管部门要建立市场准入制度”，为垃圾处理产业化奠定了基础。

　　2004年3月建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)，明确了实施市政公用事业特许经营的原则，投资者或经营者的选择程序，政府和企业各自的责任和义务等。2004年9月建设部出台了“城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本”，以便于各城市参照执行。

　　2007年4月，建设部修订并重新颁布了《城市生活垃圾管理办法》(建设部令第157号)，其中对从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务的企业，从事城市生活垃圾经营性处置的企业提出了明确要求。同年6月建设部发布了“城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证，和“城市生活垃圾经营性处置服务许可证”样式。

　　总体上看，近5年来我国在积极完善垃圾处理产业化配套政策和法规，指导和推动垃圾处理产业化的进程，并对城市垃圾处理企业以及垃圾处理项目建设给予政策扶持；城市垃圾处理生产用电按优惠用电价格执行；对新建城市垃圾处理设施可采取行政划拨方式提供项目建设用地等。

　　产业化进程不断加速

　　根据国家的政策要求，国内已有许多城市进行了环卫部门的产业化改制，将原有的环卫部门转为企业，政府将环卫工作通过合同承包给企业完成，如上海市、北京市等。受国家资源综合利用政策和国家能源政策的影响，一大批社会资本涌向垃圾焚烧处理市场。我国经济发达的直辖市、省会城市及东部沿海经济发达地区纷纷采用BOT模式建立了一批现代化的垃圾焚烧发电厂，显著促进了我国垃圾无害化处理水平的提高。

　　目前投资卫生填埋场建设、投资垃圾综合处理厂的企业也逐渐呈现增多趋势：大型压缩式垃圾转运站作为一类特殊的垃圾收运设施也吸引了部分社会资本；许多地区将城市道路清扫保洁、公厕管理与维护等传统的环卫管理内容合同承包给个人或企业；大大小小的垃圾收运公司也开始涌现，进入到垃圾收运服务的市场。

　　通过近几年的发展，我国垃圾处理产业初具规模，垃圾处理市场容量有了显著增加，市场渗透率迅速提高，进入环卫行业的企业数量也在迅猛增加。垃圾处理资本市场蓬勃发展，初步培育了几大块市场：垃圾焚烧发电厂建设与运营市场；垃圾卫生填埋场建设与运营市场；垃圾填埋气体利用市场；垃圾渗沥液处理市场；垃圾综合处理厂建设与运营市场；大型垃圾处理转运站建设与运营市场；道路清扫保洁市场：垃圾收运市场等。可见，我国的垃圾处理市场已经从导入期进入到成长期，并正向成熟期迈进。当前，正是我国垃圾处理市场发展的关键时期。

　　垃圾处理产业化存在两面性。一方面，大量社会资本的注入，积极推动了环卫行业的进步和发展，缓解了当前垃圾处理设施建设资金不足和政府财力有限之间的矛盾，减轻了政府当前的投资压力。（垃圾处理设施一次性投资额较高，如500吨／日的卫生填埋场建设投资约为1亿元左右，1000吨／日的焚烧发电厂建设投资约为3亿～5亿元。）

　　但另一方面，采用BOT方式引入资金和政府招商引资是不同的。招商项目能产生显著的经济效益，给地方政府带来税收。而垃圾处理项目产生的主要是社会效益和环境效益，不直接产生经济效益，也不会给地方税收带来显著税收收益，不仅如此还需要政府不断给予每吨垃圾处理补贴费。事实上，国内已有一些污水处理厂采用BOT方式运作后，污水处理费显著增加。引入市场化机制建设垃圾处理设施类似于家庭雇用小时工做清洁，节省了自己的时间和精力，但是需要支付更多的费用。

　　完善立法加强监管

　　采用BOT方式特许经营适合于具有补贴费支付能力的经济实力强的地区。而经济欠发达地区并不是开展特许经营就能招来资金，解决垃圾处理问题，还应考虑到政府长期的补贴支付能力。我国有一些经济实力较弱的城市政府没有看清其实质，在运作中出现了一些问题。而部分城市政府错误认为“垃圾处理推向市场了，政府就不用管了”。

　　事实上，在市场化运作下，政府应更加注重对企业运营的监管，应确保企业按照要求实实在在地处理垃圾，严格进行污染控制和治理，达到环保排放标准。由于环卫行业的科技管理人才和专业技术人才常常缺乏，因而在项目监管上常出现监管不到位的地方。

　　再有，企业追求的目标是经济利益，政府追求的目标是垃圾处理和环境改善，二者之间有所差异。在政府监管不到位的情况下，企业出于节省成本的考虑会节省无害化处理设备，这样势必影响垃圾无害化处理质量。如垃圾焚烧厂烟气处理通常需要添加石灰和活性炭，并对飞灰进行固化或螯合处理，所需的费用均较高。部分企业减少石灰和活性炭用量，节省了运营成本，但烟气处理的环保质量大打折扣。

　　所以，我们要建立完善的政策法规体系和监管体系。一方面应以吸引企业投资并保护企业的合法经营回报为基础，制定有利于垃圾处理产业化的政策法规体系。另一方面，还应制定约束和确保企业合法经营、保障垃圾处理质量的监管体系。

　　在监管方面，可借鉴台湾垃圾焚烧厂监管的经验。

　　台湾的垃圾焚烧厂均受环境保护主管部门统一监管，先是公建公营，具有经验后开展公建私营，最后才发展私建私营。他们建立了一般废弃物焚烧厂管理系统(SWIMS)，要求每座焚烧厂建立lS014000环境管理系统、建设焚烧厂互联网站、上网申报运营资料、资讯公开发布，并成立了专门的评鉴查核委员会每年考核，并对每座焚烧厂产生的飞灰和炉渣进行跟踪调查。

　　我国还需要根据每个城市的具体情况，因地制宜地采取有效地征收方式，降低征收成本，提高垃圾处理费的收缴率，逐渐使垃圾处理费成为垃圾处理经费的主要来源之一；未开征垃圾处理费的城市，应尽快开征，已开征的城市，应逐步提高垃圾处理费的征收标准，达到补偿运行成本并合理盈利的水平。